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Le cheminement le long des rives du lac : entre protection du droit de propriété, protection de la nature et droit d’accès

- Ema Bolomey
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A-t-on le droit de cheminer librement au bord des lacs ?

Bien que dans l’esprit de nombreuses personnes, l’accès aux rives relève d’un droit, la situation juridique est plus complexe qu’il n’y parait. La question du cheminement riverain public fait toujours débat aujourd’hui et sa mise en œuvre diffère beaucoup d’un canton à l’autre. Explications.

a) Base légale

La volonté de tenir libres les bords des lacs et de faciliter au public l’accès aux rives résulte de l’art. 3 de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), qui prévoit que « le paysage doit être préservé et qu’il convient de de tenir libres les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long de celles-ci ».

Sur le plan cantonal, différentes lois existent pour fixer les objectifs généraux de chaque canton, tant en ce qui concerne la protection des rives que la facilitation de l’accès au public par des chemins pédestres.

Il ne faut toutefois pas confondre la notion de « cheminement riverain public » et celle de « marchepied », même si ces deux notions peuvent en réalité aboutir au même résultat concret sur le terrain.

En effet, dans le canton de Vaud, la Loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML ; BLV 721.09) consacre un espace de 2 mètres qui doit être laissé libre pour le passage des piétons le long des rives des lacs (art. 1 al. 1 LML). Cet espace est toutefois destiné à un cercle restreint de personnes, à savoir : haleurs, bateliers, navigateurs, pêcheurs (art. 2 LML). Il s’agit de leur garantir l’accessibilité de cet espace en tout temps, par exemple pour que les navigateurs en détresse puissent y accoster. Chaque commune riveraine adopte un plan riverain qui indique les chemins et passages publics existants pour le marchepied (art. 6 LML). Les communes peuvent exproprier les terrains nécessaires ou établir des servitudes (art. 14 et 15 LML).

Le cheminement riverain public est une notion différente, qui repose notamment sur l’existence d’une servitude de passage en faveur de l’Etat, et qui confère un droit d’accès au public à condition que ce cheminement ait été ouvert au public au terme d’une procédure spécifique intégrant en particulier l’affectation du sol et une mise à l’enquête publique. L’existence d’une servitude de passage en faveur de l’Etat de suffit pas, à elle seule, à conférer au public un accès sur un fonds privé.

Dans les deux cas, la mise en œuvre concrète du marchepied ou du cheminement le long du lac incombe donc aux communes et dépend de leur volonté et de choix politiques.

Enfin, il convient de garder à l’esprit que même si le cheminement le long de la rive est un intérêt public reconnu, il n’est toutefois pas absolu, car il faut également de tenir compte des autres dispositions prises par le législateur en matière de protection de la nature, des habitats et des espèces (cf. Arrêt du Tribunal fédéral ATF 145 II 70 du 12 novembre 2018 dans lequel le Tribunal fédéral a ainsi, dans la pesée des intérêts, accordé un poids prépondérant à la tranquillité des espèces par rapport à l’intérêt d’un cheminement public directement à proximité de la rive du lac de Wohlen, où se trouve une réserve d’oiseaux d’eau et de migrateurs).

b) Le droit des propriétaires

Concrètement, le propriétaire privé qui interdit aux promeneurs d’accéder à sa propriété si un cheminement riverain n’a pas encore été réalisé et ouvert au public est dans son droit.

Dans différents arrêts récents, la Cour de droit administratif et public a dû se pencher sur le droit du propriétaire à installer un portail, avec ou sans serrure. La pratique est désormais la suivante :

  • Sur les parcelles riveraines dont le passage public n’est pas ouvert par la commune, le Canton peut autoriser le propriétaire riverain à poser, sur l’espace réservé au marchepied, un portail sans serrure.
  • Si le passage est emprunté abusivement par des personnes non autorisées, ce portail peut être fermé à clef par une serrure. Cela est aussi possible lorsqu’il existe une servitude de passage public, mais que la commune n’a pas encore finalisé la procédure permettant d’ouvrir le cheminement au public.
  • Si le passage public est ouvert par la commune, tous les portails sur le parcours doivent être enlevés, à l’exception de certains cas notamment s’il s’agit de protéger l’entrée à des établissements dont l’entrée est payante (piscines publiques par exemple).

c) La question particulière des concessions :

Des concessions peuvent être octroyées pour des ports, jetées, ponton, rails ou lifts à bateaux, moyennant l’aménagement d’un passage public (art. 16 LML).

L’octroi d’une concession est prévu par l’art. 4 al. 1 de la Loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours d’eau dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01). Les autorisations « à bien plaire » ont été retirées pour être remplacées par des concessions (26 LLC).

Lors de l’octroi d’une concession (ou du renouvellement de celle-ci, en cas de changement de propriétaire concessionnaire), le Conseil d’Etat peut imposer qu’un passage de 2 mètres de largeur soit réservé le long de la rive du lac pour permettre le passage public. Ce passage est reporté sur le plan annexé à la concession. Celle-ci ne crée pas le passage, mais réserve l’espace nécessaire à sa réalisation, qui se fait dans une phase d’exécution ultérieure (plan riverain ou plan routier). Le propriétaire peut faire valoir ses arguments dans l’enquête y relative, y compris sur la question du tracé, celui indiqué sur le plan annexé à la concession n’étant qu’un projet (arrêts CDAP AC.2019.0275 du 23 juin 2020, concernant la commune de la Tour-de-Peilz, consid. 4a ; AC 2019.0314 du 11 mai 2020, concernant la commune de Faoug).

d) Les plans directeurs

Le plan directeur cantonal prévoit l’élaboration de plans directeurs des rives des lacs afin de coordonner les intérêts en présence (cf. mesure 25). Dans le canton de Vaud, le Plan Directeur cantonal des Rives vaudoises du Lac Léman a été adopté en 2000. Ce document sert de référence en matière de préservation et d’aménagement des rives du Lac Léman.

Selon l’art. 16 al. 1 LATC, les plans directeurs communaux ou intercommunaux définissent la stratégie d’aménagement du territoire pour les quinze à vingt-cinq prochaines années (art. 16 al. 1 LATC). De manière générale, un plan directeur fait un bilan de la situation et trace les lignes du développement futur du territoire concerné (ATF 146 I 36 consid. 2.3 p. 41). Le plan directeur a force obligatoire pour les autorités. Il ne produit pas d’effet direct pour les particuliers, qui ne disposent pas d’un droit de recours (art. 9 et 33 LAT; ATF 143 II 276 consid. 4.2 p. 280), à moins que le droit cantonal ne le prévoie, ce qui n’est pas le cas dans le canton de Vaud.

En l’espèce, plusieurs communes ont récemment élaboré de nouveaux plan directeurs, communaux ou intercommunaux, qui prévoient un chemin pédestre le long du lac. La question de ce cheminement soulève immanquablement nombre d’oppositions lorsqu’un tel accès semble prévu le long du lac, sur des parcelles privées. Les propriétaires concernés se demandent donc forcément quels sont leurs moyens juridiques pour s’opposer à ce cheminement.

Un cas pratique à suivre de près est celui des rives du Lac de Neuchâtel : le sentier du lac, long de 33 kilomètres, pourrait suivre entièrement les rives si l’initiative des Vertes « des Rives pour toutes et tous » devait être acceptée par le Grand Conseil. Celui-ci se prononcera d’ici fin janvier, lorsqu’il sera amené à voter un crédit pour l’aménagement de ce chemin (cf. Article ArcInfo du 20 janvier 2021, Article RTN du 13 janvier 2021).

Wilhelm Gilliéron Avocats SA vous conseille en matière d’aménagement du territoire et peut vous renseigner sur la situation qui prévaut dans votre Commune.

 Ema Bolomey

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Ema Bolomey

Article publié le dans Droit administratif

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